Los Derechos de los Pueblos Indígenas y la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

por Fernando Quiroga

Introducción

En las últimas décadas ha habido importantes avances en materia de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, tanto a nivel de la legislación interna de los Estados como en la esfera internacional.

En efecto, casi la totalidad de los Estados del continente Americano han consagrado, con mayor o menor amplitud, en sus Constituciones nacionales los derechos de los pueblos indígenas, y a su vez han desarrollado legislación secundaria sobre la materia. Podríamos afirmar que Bolivia y Ecuador han dado un salto cualitativo en ese campo a partir de sus últimas reformas constitucionales, pero casi todos los Estados han tenido avances.

En el plano internacional, contamos con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, y con el Convenio 169 de la OIT, este último con carácter vinculante para los Estados que lo ratificaron. También existen instancias donde se abordan las cuestiones indígenas, como el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas o el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, ambos en el seno del sistema de las Naciones Unidas. Sin embargo, no existe un mecanismo de protección de carácter jurisdiccional, los pueblos indígenas pueden realizar presentaciones ante el Comité para la Erradicación de la Discriminación Racial, o presentar informes en el marco del Examen Periódico Universal del Consejo de Derechos Humanos, entre otros mecanismos, pero no se trata de instancias jurisdiccionales, no obtendrán una sentencia, solo recomendaciones para los Estados.

Allí radica la importancia y trascendencia del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, en el hecho de que la Corte Interamericana emite fallos jurídicamente vinculantes para los Estados, y en la posibilidad de que un individuo pueda acceder a un órgano de protección como la Comisión Interamericana, y eventualmente, por su intermedio, lograr que su caso se plantee ante la Corte Interamericana.

En este breve trabajo, se pretende dar cuenta de cómo la Corte Interamericana ha abordado los derechos de los pueblos indígenas, haciendo hincapié en cuestiones que revisten real transcendencia para dichos pueblos, tales como la costumbre y formas tradicionales de organización comunitaria, derechos políticos, derecho a la propiedad colectiva de las tierras, reparación, medidas de protección, y recursos naturales.

Órganos de Protección de los Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

El Sistema Interamericano de protección de derechos humanos está conformado, como sabemos, por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Convención Americana sobre Derechos Humanos define los derechos humanos que los Estados ratificantes se comprometen internacionalmente a respetar y a dar garantías para que sean respetados. Crea además la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y define atribuciones y procedimientos tanto de la Corte como de la CIDH. La CIDH conserva además otras facultades que no derivan directamente de la Convención, sino que son previas a ella (recordemos que la CIDH es preexistente a la Convención), como por ej. la de tramitar peticiones individuales relativas a Estados que aún no son parte de la Convención.

Con relación a la competencia de la CIDH, su Estatuto establece que dicho organismo debe promover la observancia y la defensa de los derechos humanos, entendiendo por tales los derechos definidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos en relación con los Estados partes en la misma; y los derechos consagrados en la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, en relación con los demás Estados miembros. 

En cuanto a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, su Estatuto determina que es una institución judicial autónoma cuyo objetivo es la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y cuyas sentencias son jurídicamente vinculantes para los Estados que han aceptado su competencia.

Ahora bien, la Corte, en virtud del Art. 29 de la Convención, puede invocar otros instrumentos sobre derechos humanos además de los ya mencionados; dicho Art. establece:

“Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de:

b. limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados.”

A este respecto la Corte, en la sentencia sobre el Caso Comunidad Indígena Yakye Axa, de 17 de junio de 2005, ha dicho que:

“Al analizar el contenido y alcance del artículo 21 de la Convención, en relación con la propiedad comunitaria de los miembros de comunidades indígenas, la Corte ha tomado en cuenta el Convenio No. 169 de la OIT, a la luz de las reglas generales de interpretación establecidas en el artículo 29 de la Convención, para interpretar las disposiciones del citado artículo 21 de acuerdo con la evolución del sistema interamericano, habida consideración del desarrollo experimentado en esta materia en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.”

Obligaciones del Estado

El artículo 1.1 de la Convención establece dos obligaciones elementales para los Estados parte: respetar los derechos humanos de todos los individuos sujetos a su jurisdicción, y garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

La obligación de respetar implica una prohibición de hacer, exige que el Estado no viole los derechos humanos establecidos en la Convención, mientras que la obligación de garantizar exige al Estado implementar las acciones necesarias para asegurar que todas las personas sujetas a su jurisdicción estén en condiciones de ejercerlos y de gozarlos, es decir, se trata de una obligación de hacer.

De manera complementaria, el artículo 2 de la Convención establece la obligación del Estado de adoptar las medidas que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en la Convención, si el ejercicio de dichos derechos “no estuviere ya garantizado por el Estado a través de disposiciones legislativas o de otro carácter”. De esta forma, el artículo 2 de la Convención impone a los Estados parte la obligación de adecuar su legislación interna a lo establecido en la Convención. Queda claro que la actividad del Estado no debe circunscribirse sólo a la legislación, sino que debe tomar todas las “otras medidas” de cualquier carácter que permitan el pleno goce y ejercicio de los derechos humanos.

Jurisprudencia de la Corte sobre derechos de los pueblos indígenas

Si reparamos en la competencia de los órganos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos y particularmente en el tipo de derechos contenidos en los instrumentos, podría concluirse que solo serían objeto de tutela en el sistema regional derechos de tipo individual.

Sin embargo, la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido el deber de los Estados de garantizar derechos colectivos, en particular al abordar causas vinculadas con los pueblos indígenas.

En efecto, la Corte ha dejado clara su postura a favor de la protección de los derechos colectivos de los pueblos indígenas por el Sistema Interamericano y ha abordado diversas cuestiones vinculadas con los derechos de los pueblos indígenas, a saber:

- Costumbre y formas tradicionales de organización comunitaria

A la hora de determinar los alcances de los derechos protegidos por la CADH, la Corte ha considerado a la costumbre de los pueblos indígenas como un elemento fundamental. 

“[…] la Corte ha reconocido la importancia de tener en cuenta determinados aspectos de las costumbres de los pueblos indígenas en América para los efectos de la aplicación de la Convención Americana. En particular, el Tribunal ha considerado la importancia de los recursos existentes en las tierras de las comunidades indígenas, que son base de su subsistencia, forma de vida y tradiciones […].” (Caso Pueblo Indígena de Sarayaku vs. Ecuador, Medidas Provisionales, 2005, considerando 9).

La Corte reconoció también el carácter colectivo de las costumbres y las formas de organización colectivas del pueblo maya:

“[…] poseen autoridades tradicionales y formas de organización comunitaria propias, centradas en el acuerdo de voluntades colectivas y el respeto. Tienen sus propias estructuras sociales, económicas y culturales. Para los miembros de estas comunidades la armonía con el ambiente se expresa por la relación espiritual que tienen con la tierra, la forma de manejo de los recursos y el profundo respeto a la naturaleza. Las tradiciones, ritos y costumbres tienen un lugar esencial en su vida comunitaria. Su espiritualidad se refleja en la estrecha relación entre los vivos y los muertos, y se expresa a partir de la práctica de los rituales de entierro, como una forma de permanente contacto y solidaridad con sus antepasados. La transmisión de la cultura y del conocimiento es un rol asignado a los ancianos y las mujeres.” (Caso de la Masacre Plan de Sánchez vs. Guatemala, 2004, párr. 85).

En el caso Aloeboetoe y otros vs. Suriname la Corte ponderó el derecho consuetudinario o comunitario (poligamia) por sobre el derecho civil del Estado (monogamia) a la hora de determinar los beneficiarios de las reparaciones previstas en el artículo 63.1 de la CADH. 

“[…] estos principios generales de derecho [sucesorio] se refieren a “hijos”, “cónyuge” y “ascendientes”. Estos términos deben ser interpretados según el derecho local. Este, como ya se ha indicado, no es el derecho surinamés porque no es eficaz en la región en cuanto a derecho de familia. Corresponde pues tener en cuenta la costumbre saramaka. Esta será aplicada para interpretar aquellos términos en la medida en que no sea contraria a la Convención Americana […].” (Caso Aloeboetoe y otros vs. Suriname, 1993, párr. 62).

En el caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua la Corte estableció que la costumbre debe ser tenida especialmente en cuenta en su vinculación con el derecho de propiedad de la tierra.

“[e]l derecho consuetudinario de los pueblos indígenas debe ser tenido especialmente en cuenta, para los efectos de que se trata. Como producto de la costumbre, la posesión de la tierra debería bastar para que las comunidades indígenas que carezcan de un título real sobre la propiedad de la tierra obtengan el reconocimiento oficial de dicha propiedad y el consiguiente registro.” (Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, 2001, párr. 150).

- Derechos Políticos

En el caso Yatama vs. Nicaragua la Corte estableció la responsabilidad internacional del Estado por desconocer la forma tradicional de organización y costumbre de los pueblos indígenas afectados en el marco de la legislación electoral.

“[la restricción de participar a través de un partido político impuso a los candidatos propuestos por YATAMA una forma de organización ajena a sus usos, costumbres y tradiciones, como requisito para ejercer el derecho a la participación política …”. (Caso Yatama vs. Nicaragua, 2005, párr. 218)

“[…] Nicaragua no adoptó las medidas necesarias para garantizar el goce del derecho a ser elegidos de los candidatos propuestos por YATAMA, quienes son miembros de comunidades indígenas y étnicas de la Costa Atlántica de Nicaragua, ya que se vieron afectados por la discriminación legal y de hecho que impidió su participación en condiciones de igualdad en las elecciones municipales de noviembre de 2000.” (Caso Yatama vs. Nicaragua, 2005, párr. 224,)

- Derecho a la propiedad colectiva de las tierras

En el caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua la Corte reconoció la relación especial que tienen los pueblos indígenas con la tierra.

“Los [pueblos] indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras.” (Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, 2001, párr. 149)

En el caso de la Comunidad Moiwana vs. Suriname, a raíz de la separación de una comunidad indígena de sus tierras ancestrales, la Corte declaró la responsabilidad internacional del Estado por violar el derecho a la integridad personal de los miembros del pueblo indígena en cuestión reconociendo la especial relación de los mismos con la tierra.

“[la conexión de la comunidad […] a su tierra tradicional reviste vital importancia espiritual, cultural y material […].” En esta inteligencia, la Corte concluyo que “[…] los miembros de la comunidad […] han sufrido emocional, psicológica, espiritual y económicamente, en forma tal que constituye una violación por parte del Estado del artículo 5.1 de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de dicho tratado, en perjuicio de aquéllos.” (Caso de la Comunidad Moiwana vs. Suriname, 15/06/2005, párr. 101, 103, respectivamente).

Asimismo la Corte consideró el concepto de propiedad para las comunidades indígenas, sobre la base de una noción colectiva de la relación con las tierras, cuya naturaleza difiere del concepto individualista del derecho de propiedad privada regulado en la Convención Americana.

“[…] Entre los [pueblos] indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad […].”

El Tribunal indicó que “mediante una interpretación evolutiva de los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos, tomando en cuenta las normas de interpretación aplicables y, de conformidad con el artículo 29.b de la Convención - que prohíbe una interpretación restrictiva de los derechos -, [...] el artículo 21 de la Convención protege el derecho a la propiedad en un sentido que comprende, entre otros, los derechos de los miembros de las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal […].” (Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, 2001, párr. 149, 148, respectivamente).

Por otra parte la Corte estableció criterios sobre los procedimientos ideados por el Estado para procesar las reivindicaciones de tierras por los pueblos indígenas, destacando que deben ser simples y accesibles, para posibilitar una real de devolución de las mismas. 

“[d]e conformidad con el artículo 2 de la Convención deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para procesar las reivindicaciones de tierras de los pueblos indígenas […]. Los Estados deberán establecer dichos procedimientos a fin de resolver los reclamos de modo que estos pueblos tengan una posibilidad real de devolución de sus tierras. Para ello, la obligación general de garantía establecida en el artículo 1.1 de dicho tratado impone a los Estados el deber de asegurar que los trámites de esos procedimientos sean accesibles y simples y que los órganos a su cargo cuenten con las condiciones técnicas y materiales necesarias para dar oportuna respuesta a las solicitudes que se le hagan en el marco de dichos procedimientos.” (Caso de la Comunidad Yake Axa vs. Paraguay, 2005, párr. 102).

- Recursos naturales

La Corte reconoció la conexión entre territorio y recursos naturales, y su importancia de los mismos para la supervivencia, desarrollo y continuidad del estilo de vida de los pueblos indígenas

“[La] conexión entre el territorio y los recursos naturales necesarios para su supervivencia física y cultural, es exactamente lo que se precisa proteger conforme al artículo 21 de la Convención […] [L]os recursos naturales que se encuentran en los territorios […] de los pueblos indígenas que están protegidos […] son aquellos recursos naturales que han usado tradicionalmente y que son necesarios para la propia supervivencia, desarrollo y continuidad del estilo de vida de dicho pueblo.” (Caso del Pueblo Saramaka vs. Suriname, 2007, parr. 123).

En el mismo caso, la Corte estableció los requisitos para la emisión de concesiones a favor de proyectos de industrias extractivas, desarrollo o inversión en tierras indígenas.

“[…] el Estado debe cumplir con […] tres garantías: primero, el Estado debe asegurar la participación efectiva de los miembros del pueblo Saramaka, de conformidad con sus costumbres y tradiciones, en relación con todo plan de desarrollo, inversión, exploración o extracción que se lleve a cabo dentro del territorio Saramaka. Segundo, el Estado debe garantizar que los miembros del pueblo Saramaka se beneficien razonablemente del plan que se lleve a cabo dentro de su territorio. Tercero, el Estado debe garantizar que no se emitirá ninguna concesión dentro del territorio Saramaka a menos y hasta que entidades independientes y técnicamente capaces, bajo la supervisión del Estado, realicen un estudio previo de impacto social y ambiental.” (Caso del Pueblo Saramaka vs. Suriname, 2007, parr. 129).

- Medidas de protección

Tanto la Comisión como la Corte pueden solicitar las medidas de protección establecidas en el Art. 63.2 de la CADH, en el Reglamento de la Comisión (Art. 25) y en el de la Corte (Art. 25), en casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables, a favor de los pueblos indígenas.

“[…] si bien ha considerado en otras oportunidades indispensable individualizar las personas que corren peligro de sufrir daños irreparables a efectos de otorgarles medidas de protección, el presente caso reúne características especiales que lo diferencian […]. En efecto, la Comunidad de Paz de San José de Apartado […] constituye una comunidad organizada, ubicada en un lugar geográfico determinado, cuyos miembros pueden ser identificados […] y que, por el hecho de formar parte de dicha comunidad, todos sus integrantes se encuentran en una situación de igual riesgo de sufrir actos de agresión en su integridad personal y su vida. Por ello, esta Corte considera conveniente dictar medidas provisionales a favor de […] todos los miembros de la referida Comunidad.” (Caso de la Comunidad de Paz de San José de Apartado vs. Colombia, Medidas Provisionales, 2000, considerando 7)

- Reparaciones

La Corte, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 63.1 de la CADH, cuando decide que en un caso ha habido una violación a la Convención, debe disponer que se garantice al lesionado el goce de sus derechos; además, determinará que se reparen las consecuencias de la violación al derecho o libertad conculcado y ordenará el pago de una justa indemnización.

Así, en el caso Aloeboetoe, la Corte determinó la obligación del Estado de reabrir una escuela que estuviera al servicio de los hijos de las víctimas.

“En la indemnización fijada para los herederos de las víctimas se ha previsto una suma para que los menores puedan estudiar hasta una determinada edad. Sin embargo, estos objetivos no se logran sólo otorgando una indemnización, sino que es preciso también que se ofrezca a los niños una escuela donde puedan recibir una enseñanza adecuada y una asistencia médica básica. En el momento actual, ello no ocurre en varias aldeas saramacas.

“Los hijos de las víctimas viven, en su mayoría, en Gujaba, donde la escuela y el dispensario están cerrados. La Corte considera que, como parte de la indemnización, Suriname está obligado a reabrir la escuela de Gujaba y a dotarla de personal docente y administrativo para que funcione permanentemente a partir de 1994. Igualmente, se ordenará que el dispensario allí existente sea puesto en condiciones operativas y reabierto en el curso de ese año”. (Caso Aloeboetoe- reparaciones, nota 35, párr. 96).

En el caso Comunidad Mayagna Awas Tingni, la Corte estableció:

“[…] Asimismo, como consecuencia de las violaciones señaladas de los derechos consagrados en la Convención en el presente caso, la Corte dispone que el Estado deberá proceder a delimitar, demarcar y titular las tierras que corresponden a los miembros de la Comunidad Awas Tingni, en un plazo máximo de 15 meses, con la plena participación, y tomando en consideración el derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres de la Comunidad. Mientras no se hayan delimitado, demarcado y titulado las tierras de los miembros de la Comunidad, Nicaragua se debe abstener de realizar actos que puedan llevar a que los agentes del propio Estado, o terceros que actúen con su aquiescencia o su tolerancia, afecten la existencia, el valor, el uso o el goce de los bienes ubicados en la zona geográfica donde habitan y realizan sus actividades los miembros de la Comunidad Awas Tingni” (Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, 2001, párr. 164)

En el mismo caso la Corte estableció una indemnización en concepto de reparación del daño inmaterial.

“[El] Estado debe invertir, por concepto de reparación del daño inmaterial, en el plazo de 12 meses, la suma total de US$ 50.000 (cincuenta mil dólares de los Estados Unidos de América) en obras o servicios de interés colectivo en beneficio de la Comunidad Awas Tingni, de común acuerdo con ésta y bajo la supervisión de la Comisión Interamericana” (Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, 2001, párr. 167)

Conclusión

Como quedó evidenciado, la Corte ha establecido criterios interesantes en su desarrollo jurisprudencial que deberían servir de base para orientar las políticas de los Estados tendientes a garantizar los derechos de los pueblos indígenas. Asimismo, sus sentencias pueden ser (y de hecho son) invocadas ante los tribunales nacionales en cada caso concreto por parte de los pueblos indígenas.

Otro aspecto interesante es que si bien los instrumentos de derechos humanos del sistema interamericano no reconocen expresamente derechos colectivos, la Corte ha encontrado los argumentos jurídicos necesarios para reconocerlos en favor de los pueblos indígenas. También resulta muy valioso que la Corte haya invocado otros instrumentos internacionales como por ejemplo el Convenio 169 de la OIT.

En efecto, se trata de grandes avances en lo que a la protección de los derechos de los pueblos indígenas respecta, que se complementa con la flamante adopción de la Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas.

Publicado en: Observatorio Regional de DDHH y Pueblos Indigenas